近日 ，天然资源部办公厅印发《平急职能复合的韧性城市规划与地皮政策指引》（以下简称《平脊佝策指引》） ，作为落实《全国河山空间规划纲领（2021-2035）》要求 ，颁布的第二部河山空间规划政策指引 ，将对处所造订相应政策起到沉要领导作用 。《中国天然资源报》记者采访了天然资源部河山空间规划局重要掌管人 ，就《平脊佝策指引》的布景、准则、规划假造重点、规划与地皮政策融合等有关问题进行解读 。
一、《平脊佝策指引》颁布的布景是怎么的？
习近平总书记高度器沉发展“第一要务”和安全“优等大事” ，指出“两全发展和安全 ，加强忧患意识 ，做到居安思危 ，是我们党治国理政的一个沉大准则 。”2023年中央经济工作会议提出 ，必须对峙高质量发展和高水平安全良性互动 ，以高质量发展推进高水平安全 ，以高水平安全保险高质量发展 ，发展和安全要动态平衡、相得益彰 。
党的二十大汇报提出要“打造宜居、韧性、智慧城视妆 。韧性城市就是让城市的各类沉要机能像弹簧一样 ，可能从容应对天然和社会压力 ，并急剧恢复原状 。韧性规划是一种规划步骤 ，主题是构建一个安全靠得住、矫捷转换、急剧复原、有机组织的城市空间治理系统 。两全发展和安全的空间需要 ，亟需阐扬河山空间规划战术引领和刚性约束作用 ，加强韧性城市的规划工作 。
2023年4月中央政治局会议提出 ，在超大特大城市积极稳步推动城中村刷新和“平急两用”公共基础设施建设 ，规划建设保险性住房 。7月国务院办公厅印发《关于积极稳步推动超大特大城视装平急两用”公共基础设施建设的领导定见》（以下简称《领导定见》） ，要求两全做好“平急两用”公共基础设施空间规划和用地保险工作 ，假造平急职能复合的河山空间规划 。在部党组的辅导下 ，我们对全国21个超大特大城市发展全面调研 ，安身我部“两统一”职责 ，就存在的卡点堵点进行研判 ，形成调研汇报 ，8月印发《关于两全做好“平急两用”公共基础设施河山空间规划和用地保险工作的通知》 。经过一段功夫的实际 ，各地也提出在推动“平急两用”公共基础设施建设中 ，仍需部里领导规划假造步骤、细化执行蹊径与支持政策 。此表 ，随着我国城镇化率已超66% ，党的十九大提出的成立健全城乡融合发展体造机造和政策系统 ，也对推进城乡身分流动、构建城乡互补关系提出了更多空间要求 。
基于此 ，天然资源部河山空间规划局组织造订了《平脊佝策指引》 ，以“宁肯备而不用 ，不成用时无备”为准则 ，进一步深入平急职能复合的韧性城市规划要求与地皮支持政策 ，提高规划应对风险的实效性 。《平脊佝策指引》是继去年我部印发《支持城市更新的规划与地皮政策指引（2023版）》后 ，萦绕两全发展和安全 ，推进规划与地皮政策衔接的又一次致力 。通过这个政策指引 ，我部将更高效地支持实现党的二十大提出“打造韧性城视妆的工作 。
二、什么是“平急两用”的公共基础设施 ，平急职能复合的韧性城市规划应对峙什么准则？
《领导定见》提出积极稳步推动“平急两用”公共基础设施建设 ，“平时”用作游览、康养、休闲等 ，“急时”可转换为隔离场所 ，满足应急隔离、一时安设、物资保险等需要；提出假造平急职能复合的河山空间规划 。通过《平脊佝策指引》 ，正确把握平急职能复合的内涵 ，将发展与安全两全在一个规划里 ，“平时”沉点保发展 ，“急时”沉点保安全；既要在空间上守住底线、留有余地 ，又要在功夫上应对风险变动、做好预案；不仅要思考“平时”和“急时”职能的兼容性 ，更要思考“平时”和“急时”职能的可急剧转换性 。
公共安满是国度安全的沉要体现 ，一头连着经济社会发展 ，一头连着千家万户舒服 ，是最根基的民生 。城市规划是为人服务的 ，要对峙人民至上、性命至上 ，践行新时期的人民路线 ，从满足人民美好生涯的安全必要启程 ，贯彻落实总体国度安全观 ，充分阐扬规划的两全引领作用 ，推动城市安全治理能力现代化 。
具体在空间布局上要对峙城乡融合 ，把城市作为有机体 ，推动城区基础设施与公共服务设施向周边村落地域延长 ，形成“平急两用”公共基础设施的点线面结合的网络化布局 ，提升城乡整体应对灾害微风险的能力 。在面上 ，要结合都市圈、城乡生涯圈的人丁社会、资源天赋等特点 ，凭据分歧灾种与分级响应需要 ，划定平急职能复合区 ，推动区域两全联动；在线上 ，要充分思考“急时”应急接济分散和物资供给需要 ，预控应急保险通路；在点上 ，要加强分级响应的“平急两用”公共基础设施节点规划铺排 ，明确职能转换与复合利用要求 。
必要把稳的是 ，“平急两用”不是从无到有的空间资源配置问题 ，还涉及到存量资源资产关系、权利的调整问题 。在规划两全布局后 ，“平急两用”公共基础设施若何落地执行 ，若何可持续性经营 ，要充分思考其复杂的权属关系 ，保险人民权利 ，进一步阐扬农夫、集体经济组织的积极性和市场机造作用 ，通过对空间资源的优化配置和空间资产的有效运营来提升区域价值 ，实现城市与村落的共建共享 。同时 ，要对峙底线思想 ，依法依规推动“平急两用”公共基础设施建设 。
三、若何做好平急职能复合的韧性城市规划 ，支持“平急两用”公共基础设施建设？
平急职能复合的韧性城市规划是为当前应对不确定性时期 ，对现有河山空间规划系统“做加法” ，将韧性要求落实到规划上 ，将“平急”分歧职能叠加到统一空间上 ，因而对规划假造也提出了新要求 。
首先要加强调查评估 。一方面 ，当前城市面对天然灾害、社会安全等突发事务风险日益增多 ，亟需对城市应对灾害的韧性水平进行评估 。《平脊佝策指引》强调 ，要将韧性评估纳入规划施杏装体检评估” ，依附河山空间基础信息平台 ，阐扬大数据、人为智能等新技术新步骤的支持作用 ，鉴别城市面对的风险特点 ，找出城市空间布局和基础设施配置在应对灾害方面存在的问题和短板 。另一方面 ，对存量基础设施的刷新利用是“平急两用”公共基础设施建设的沉点 ，这就涉及复杂的权属关系和多元利益主体 。为相识决时时面对的社会本钱参加度不及问题 ，引发多元主体活力 ，《平脊佝策指引》强调阐扬晴天然资源部门守护资源资产权利的职责 ，充分利用好河山调查、地籍调查、不动产登记、资源资产查究等法定成就数据 ，了了切合“平急两用”职能转换前提的存量空间和潜在资源 。
其次要发展利用场景分析 。各地在人丁散布、地皮资源、产业布局、地理环境、基础设施抗灾能力等方面的差距性较大 ，必要因地造宜索求“急时”可转换的利用场景类型 。《平脊佝策指引》激励处所从医疗救治隔离、出亡安设、分散接济、物资供给等“急时”职能保险需要启程 ，萦绕“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等分歧“平急”情景 ，梳理各类“平急两用”利用场景和空间需要 ，凭据利用场景分析 ，提出配套的地皮政策 ，保险规划执行 。
最后 ，要将平急职能复合的韧性城市要求纳入河山空间规划系统 。
《平脊佝策指引》依照“多规合一”要求 ，明确在分歧类型分歧层级河山空间规划假造中 ，应凭据城市安全韧性等需要 ，美满平急职能复合的韧性城市规划和治理内容 ，更好阐扬对未来空间转换做好预案的规划作用 ，提高矫捷转换、急剧复原的城市空间治理能力 。总体规划层面要注沉空间两全铺排 。从优化全域城乡安全格局角度 ，提出平急职能复合的指标、准则、工作沉点和空间布局总体要求 。具体规划要明确差距化的平急职能复合管控疏导要求 。开发天堑内单元层面具体规划要落实细化“平急两用”空间资源的用地选址和规模、承载规模、职能转换等要求；执行层面具体规划要进一步确定用地天堑和职能转换等空间管控及应急使用要求；村庄规划及其他类型具体规划要充分利用村落闲置资源 ，植入“急时”职能 。专项规划要两全衔接各类空间资源的配置和布局要求 。细化落实总体规划阶段有关内容 ，划定平急职能复合区 ，明确分歧利用场景的设施布局和配套要求 。将依法核准的专项规划重要内容经法定法式纳入到具体规划 ，方可作为用处管造（含规划许可）的凭据 。
四、今年的天然资源系统工作会再次强调规划与地皮政策的融合 ，《平脊佝策指引》在这方面有哪些思考？
在工作调研中发现 ，处地点“平急两用”公共基础设施建设中存在用地指标不足、用地报批难等问题 。为破解“平急两用”公共基础设施项目执行的难点堵点 ，我部有关司局沉点从用地打算保险、供地支持、规划许可治理、应急状态下地皮使用等方面细化美满了“平急两用”公共基础设施项目执行的支持政策 。
《平脊佝策指引》以“对峙问题导向、对峙节约集约、对峙守护资源资产权利”为价值取向 ，一是优先保险“平急两用”公共基础设施项目用地打算 ，支持将切合河山空间规划的“平急两用”公共基础设施项目纳入国度沉大项目清单 ，凭据清单配置国度指标 。
二是针对项目用地指标不足问题 ，明确供地支持政策 。涉及使用集体建设用地的 ，可选取入股、联营等方式使用村落集体建设用地建设“平急两用”公共基础设施项目 。
三是针对项目用地报批难问题 ，优化用处管造工具 。在可行性钻研阶段 ，处所天然资源主管部门应积极参加项目选址选线 ，沉点关注红线底线身分并提出建设性定见 ，并按需发展规划选址综合论证；在规划许可治理阶段 ，将建设项目“平时”“急时”分歧情景下的设计用处和弹性兼容铺排纳入规划许可治理内容和流程 。
四是为支持平吃紧剧转换 ，《平脊佝策指引》明确应急状态下“平急两用”公共基础设施项目地皮使用的政策措施 。允许在应急状态下 ，“平急两用”公共基础设施项目先行使用地皮；同使仉对涉及永远性用地和一时用地的两种情景 ，提出了应急状态实现后用地审批办理以及吩熠缴纳地皮价款的有关政策要求 。
各地在推动施杏装平急两用”公共基础设施项目时还必要把稳：
一是阐扬好河山空间规划“一张图”执行监督信息系统在规划全周期在线治理中的沉要作用 ，逐步疏导“平急两用”公共基础设施的用地和空间内容按要求纳入河山空间规划“一张图”执行监督信息系统 。
二是要严守底线 ，把稳防备廉政风险和司法风险 。结合河山空间规划执行监测网络（CSPON）建设 ，沉点针对突破耕地红线、粉碎生态环境和汗青风貌、侵害人民利益、扭转主体职能等底线问题加强规划执行监督 ，对不切合要求的项目变相“乘车” ，借“平急两用”之名、行违法建设之实等行为严格监督治理 ，实时发现问题并督促整改 。
